Politiques publiques et paysages : enjeux et premiers résultats

L’espace rural n’est pas seulement une ressource pour la production agricole. Il sert, entre autres, de support matériel aux paysages qui peuvent constituer une source potentielle d’emplois dans les services verts ou le tourisme. De nombreux dispositifs publics sont proposés parallèlement par les ministères en charge de l'environnement, de l'agriculture, de l'emploi et par diverses collectivités territoriales. Les différentes mesures mises en place peuvent avoir des effets antagonistes. Le Cemagref conduit actuellement une étude sur la manière dont ces mesures peuvent être agencées sur un territoire donné, à l'aide d'un programme du type charte ou plan paysager.

Dans le cadre de l'appel d'offres "politiques publiques et paysage" lancé par le ministère de l'Environnement, le Cemagref (groupements de Bordeaux et de Clermont-Ferrand) en coopération avec l'ENGREF et l'ENITAC a conduit un programme de recherche pluridisciplinaire associant économie, sociologie, géographie et sciences politiques.

Cette recherche comportait trois principaux objectifs :

préciser le processus de construction de l'action sur le paysage ;
apprécier l'écart entre les réalisations effectives et les objectifs de l'action
déterminer en quoi ces politiques peuvent participer au développement de services d'entretien du paysage.

Cette recherche portait notamment sur deux territoires auvergnats. Concernés par un programme paysage, ces lieux ont en commun d’être situés dans le parc naturel régional des volcans d’Auvergne et de bénéficier d'une dynamique intercommunale à l'échelle du canton (soit un peu moins d'une dizaine de communes par zone). La première zone correspond au territoire de Sancy-Artense où l'agriculture traditionnelle a façonné un paysage de bocage. Les exploitations de polyculture-élevage de dimension économique généralement modeste occupent encore près de la moitié des actifs. Dans un contexte de forte régression démographique, les caractéristiques paysagères sont considérées comme un atout pour le développement touristique. La seconde zone est localisée dans la couronne périurbaine au sud de Clermont-Ferrand. Elle est réputée pour sa biodiversité et ses sites classés. Si l’élevage joue encore un rôle économique, c'est la fonction résidentielle qui constitue le moteur de la croissance démographique et économique de la zone.

La charte paysagère : un programme indicatif

Fruit d'une concertation entre les acteurs du paysage des domaines publics ou privés, la charte paysagère recense les principaux constituants du paysage et propose conseils et prescriptions. Elle constitue un document indicatif dont les préconisations peuvent être mentionnées en annexe du Plan d'Occupation des Sols et non pas un contrat normatif ayant une réelle valeur juridique. Dans cette charte, les élus intercommunaux ont la charge d'agencer les différentes mesures nécessaires au financement du programme. Des entretiens sociologiques sont conduits auprès des acteurs locaux pour en reconstituer la genèse et la logique du programme. Par ailleurs, les paysages sont abordés à travers des critères descriptifs qualifiés visuellement ou d'après documents. Les flux financiers liés à l'application de la charte sont minutieusement inventoriés.

Une grande diversité des formes d'intervention mobilisant des montants non négligeables

Les premiers résultats de l'étude font apparaître que pour chacune des zones étudiées, de 70 à 90 types de services différents concernent le paysage et l'entretien de l'espace.
Dans la première zone, entre 1992 et 1999, 1400 francs par habitant ont été utilisés dans des opérations relatives au paysage (aménagement de places, d'aires de repos, tracé de sentiers, restauration d'édifices, intégration de bâtiments d'élevage, etc.). Dans la deuxième zone, ce montant s’élève à 1800 francs / habitant, soit 82 000F/km².
L’étude de la mise en oeuvre du programme a révèlé certaines similitudes entre les deux zones. Dans les deux cas, les réalisations du programme ont touché principalement l’espace public communal. Ces interventions ont sur-tout concerné les agglomérations. Elles ont aussi été vouées, dans une moindre mesure, à l'étendue non bâtie (notamment les voies de circulation
et les aires de repos). En ce qui concerne l'entretien de sentiers et surtout des rivières, des dynamiques intercommunales sont nées. Dans les deux cas, contrairement aux idées reçues, le domaine agricole a bénéficié d'une part limitée des fonds. Dans aucune des deux zones les populations locales n'ont été consultées au cours de la phase de préparation du programme. En revanche, en Sancy-Artense, une part non négligeable des moyens a été consacrée à des opérations de formation et de conseil. L'instauration de ces programmes a conforté les relations de la structure intercommunale avec les protagonistes institutionnels favorisant une convergence de leur objectif de développement.
L'étude des effets du programme sur les représentations des acteurs a été poursuivie à travers des enquêtes sociologiques en cours.

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Références

CANDAU J., AZNAR O., GUERIN M., MICHELIN Y, MOQUAY P. L'intervention paysagère comme processus normatif, Cahiers d'Economie et de Sociologie Rurales.(à paraître, 2007)

AZNAR O., CANDAU J., GUERIN M., MICHELIN Y., MOQUAY P. Intérêts et limites d'une pratique de l'interdisciplinarité : l'utilisation d'objets spatiaux pour l'évaluation de politiques paysagères locales. In L'évaluation du paysage : une utopie nécessaire?, Montpellier, 15-16 janvier 2004. Montpellier : Les publications de l'Université Paul Valéry. 2004. p. 425-433.
Voir le texte intégral

AZNAR O., PERRIER-CORNET P. Les services environnementaux dans les espaces ruraux : une approche par l'économie des services. Economie Rurale, 2003, n° 273-274, janvier-avril, p. 142-157.

CANDAU J. Discuter de paysage pour les arrière-pays : Deux expériences locales d'intervention publique (Pays des Feuillardiers et Sancy-Artense). Cestas : Cemagref, 2003. 126 p.

CANDAU (Coord.) J., AZNAR O., GUERIN M., LE FLOCH S., MICHELIN Y., MOQUAY P. Acteurs locaux et initiatives publiques dans le domaine du paysage : Une analyse des processus de construction des interventions publiques localisées. Cemagref - ENITAC - ENGREF, 2003. 138 p.

CANDAU J., AZNAR O., GUERIN M., MICHELIN Y., MOQUAY P. Normes en conflit et compétences interactionnelles : Débats autour d'un paysage rural. In Normes sociales et processus cognitifs, Maison des Sciences de l'Homme et de la Société, Poitiers, 18-20 juin 2003. [ed SACO]. 2003. p. 27-31.
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